导读：　国务院日前印发了《国家环境保护“十二五”规划》。环境保护部有关负责人在解读《规划》时表示，“十二五”期间，要切实解决影响科学发展和损害群众健康三菱突出环境问题，加强体制机制创新和能力建设，深化主要污染物总量减排，努力改善环境质量，防范环境风险，全面推进环境保护历史性转变，积极探索代价小、效益好、排放低、可持续三菱PLC环保新道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会。

“十二五”环保规划对造纸、化工、电力等重点行业分别提出了总量控制要求。图为某发电公司先进三菱PLC污水循环回收系统。 （何卫东 摄）

　　A、形势分析

　　实现环保的历史性转变

　　基于当前的国内外环境，《规划》从三个方面分析了“十二五”环境形势。一是经济社会发展进入新时期。“十二五”时期，我国经济社会发展呈现新的阶段性特征。从国际方面看，我国发展的外部环境更趋复杂，和平、发展、合作仍是时代潮流，但经济增长速度减缓，全球需求结构出现明显变化，围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争更加激烈，气候变化以及能源资源安全、粮食安全等全球性问题更加突出。

　　从国内情况看，“十二五”时期我国大部分地区工业化开始进入中期向中后期转变的阶段，城镇化率将历史性的过50%，人均国民收入稳步增加，经济结构转型加快，市场需求潜力巨大，资金供给充裕，科技和教育整体水平提升，基础设施日益完善，全社会环境保护意识明显增强，为环境保护提供了有利条件。但发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，经济增长的资源环境约束强化，城乡区域发展不协调，社会矛盾明显增多。

　　二是环境保护面临新形势。由于产业结构和布局仍不尽合理、污染防治水平仍然较低、环境监管制度尚不完善等原因，环境形势总体上是局部有所改善，总体尚未遏制，形势依然严峻，压力继续加大。

　　突出表现为：污染物排放总量依然较大，2010年，我国化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分别为2551.7万吨、264.4万吨、2267.8万吨、2273.6万吨，远远过全国环境容量，同时我国能源消费量不断增长，污染物产生量还将继续增加。改善环境质量压力加大，七大水系近20%的监测断面水体污染严重，湖泊富营养化加重，河流入海水质较差，近五分之一的地级以上城市空气质量达不到二级标准，酸雨污染仍然较重，城市大气灰霾现象突出。防范环境风险任务艰巨。汽车尾气、重金属、危险化学品、持久性有机污染物、危险废物、电子废物、场地和土壤等污染凸显，突发环境事件居不下，环境问题已经威胁人体健康和公共安全。农村环境基础设施建设滞后。核与辐射安全监管能力亟待加强。环境保护基础工作依然薄弱。国际环境关系日趋复杂，生物多样性保护等全球环境问题压力日益加大。

　　三是环境保护迈上新起点。“十一五”期间，环境保护在认识、政策、体制和能力等方面取得重要进展。建设生态文明、推进环境保护历史性转变、探索环保新道路等一系列重大战略思想相继出台，各地各部门积极探索创新了一系列适应环境保护与经济协调发展的机制与政策，污染治理设施快速发展，城市污水处理率由2005年的52%提到72%，火电脱硫装机比重由12%提到82.6%。

　　“十二五”期间，党中央、国务院明确提出要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，把加快建设资源节约型、环境友好型社会作为重要着力点，加大环境保护力度，提生态文明水平，为环境保护事业加快发展提供了新的历史机遇，环境保护将步入新的历史阶段。

　　B、找准定位

　　助力经济绿色转型

　　《规划》是国家“十二五”规划体系的重要组成部分，旨在阐明“十二五”期间国家在环境保护领域的目标、任务和政策措施。

　　“十一五”时期，我们深刻认识到，做好环境保护工作，必须坚持把环境保护放在经济社会发展大局中统筹考虑，正确处理环境保护与经济发展的关系；必须坚持优先解决损害群众健康的突出环境问题，切实维护群众环境权益；必须坚持从再生产全过程制定环境经济政策，统筹推进消费、投资、出口等方面环保工作；必须坚持促进人与自然和谐相处，让江河湖泊等重要生态系统休养生息；必须坚持动员全社会力量，建立广泛的环保统一战线。这“五个必须”，既是对过去五年成功实践的科学总结，也为我们做好今后工作明确了基本遵循。

　　因此，《规划》在认清形势的基础上，立足于全面建设小康社会的关键历史阶段，努力将环境保护与转方式、调结构、扩内需、惠民生相结合，由以污染防治为主向总量、质量、安全、服务管理转变；由以生产领域的环境管理为主向全领域、全过程环境管理转变；由注重环境保护本身向助力经济发展绿色转型转变。

　　《规划》确定的指导思想是：努力提生态文明水平，切实解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题，加强体制机制创新和能力建设，深化主要污染物总量减排，努力改善环境质量，防范环境风险，全面推进环境保护历史性转变，积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会。

　　C、六大特点

　　探索环保新道路

　　关于“十二五”环保规划的主要特点，环保部相关负责人在解读《规划》时，将其归纳为六点：

　　一是紧紧围绕科学发展主题，转变经济发展方式主线，提生态文明水平的新要求，积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路。《规划》从定位、目标、任务到各工作领域、政策措施等，突破就环保谈环保、就污染防治谈环保的局限，将环境保护融入到经济绿色转型、调结构、转方式、惠民生的发展潮流，通过维护人民群众环境权益、改善环境质量，满足广大人民群众加强环境保护的迫切期待。

　　二是环保领域不断拓展，进一步加强环保能力建设。《规划》提出“重点领域环境风险防控”的战略任务。针对我国处于工业化中后期，环境污染事故进入发期，威胁环境改善成果的现状，在深化“十一五”总量控制、环境质量改善等各项工作任务基础上，明确提出要加强重金属、核与辐射、危险废物、危险化学品等重点领域的环境风险防范，完善环境风险防范的基本制度，提风险防范水平，尤其突出了核与辐射环境安全保障的要求，将核与辐射环境安全作为核能核技术发展的前置条件，要求核与辐射安全监管能力明显增强，核与辐射安全水平进一步提。同时，还提出了完善环境保护基本公共服务体系的战略任务。基本的环境质量、不损害群众健康的环境质量是一种公共产品。针对当前环境基本公共服务供给不足、分布不均衡的现状，《规划》提出要着力缩小政府环境公共服务水平与人民群众新期待的差距，特别是着力突破农村环保基础薄弱的瓶颈，深化“以奖促治”政策，推动农村环境综合整治，强化农村环境保护工作，改善农村的环境质量和面貌，让广大农民共享环境保护和经济发展的成果。

　　三是进一步深化总量减排，将其作为撬动经济发展方式转变的着力点。“十二五”减排工作，增加了控制指标，将工业、生活、农业、交通等经济活动主要领域纳入控制范围，注重经济结构调整引导控制，下大力气淘汰落后产能，实施严格的环境准入与清洁生产，将控制污染物新增量过快增长作为首要任务，建立等量淘汰和减量淘汰机制，利用污染减排倒逼经济结构战略性调整和发展方式转变。

　　四是下大力气解决关系民生的突出环境问题，把改善环境质量放在更加突出位置。我国水和城市大气环境污染已经成为影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题。《规划》把化学耗氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四项污染物的排放总量控制作为约束性指标，并且大幅度减少地表水劣Ⅴ类水质的水体，提七大水系好于Ⅲ类水质水体和好于二级空气质量标准的城市比例。同时，从“十二五”开始，将城市大气细颗粒物（PM2.5）防治工作逐步提到议事日程，并着力加强土壤环境保护制度建设，推进重点地区污染场地和土壤修复。

　　五是突出有差别的环境管理政策，完善环境保护战略体系。《规划》提出要根据不同地区主要环境功能差异，以维护环境健康、保护自然生态安全、保障食品产地环境安全等为目标，结合全国主体功能区划，编制国家环境功能区划，在重点生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定“生态红线”，实行分类指导、分区管理。规划还针对四类主体功能区和东、中、西、东北等四大经济区提出了针对性的环境管理要求。

　　六是强化政策支撑，推进并建立环境保护长效机制。为推进《规划》落实，《规划》提出了落实环境目标责任制、完善综合决策机制等12项政策措施。其中，突出强调了要充分发挥市场机制、增强科技和产业支撑。从完善环境积极政策角度，提出要落实燃煤电厂烟气脱硫电价政策，研究制定脱硝电价政策，对污水处理、污泥无害化处理设施、非电力行业脱硫脱硝和垃圾处理设施等企业实行政策优惠。健全排污权有偿取得和使用制度，发展排污权交易市场。建立企业环境行为信用评价制度、银行绿色评级制度，推进环境金融产品创新，完善市场化融资机制。建立流域、重点生态功能区等生态补偿机制。从技术研发角度，要提升科技基础研究和应用能力，大力研发污染控制、生态保护和环境风险防范的新技术、关键技术、共性技术，尤其是削减总量的技术，发展相关装配制造业；从环保产业发展角度，提出建立环保产业服务体系，推动跨行业跨企业循环利用联合体建设，实行环保设施运营资质许可制度，建立环保产业服务体系。

　　D、四大举措

　　狠抓主要污染物减排

　　“十一五”时期，总量减排制度对推动环保事业加快发展做出了重大贡献。《规划》提出，“十二五”时期，要将总量减排制度继续坚持下去，并进一步深化完善，推动我国环保工作再上一个新台阶。在主要污染物减排方面，将采取四大举措有力推进：

　　一是增加指标。在COD和二氧化硫的基础上，增加了氨氮和氮氧化物两项指标，达到四项。

　　二是扩展领域。由工业源、生活源拓展为工业源、生活源、农业源和交通源。

　　三是加大力度。对造纸、印染、化工、电力、钢铁、水泥等重点行业分别提出了总量控制要求。更加注重源头控制和过程控制，提出加大淘汰落后产能，合理调控能源消费总量，实施能源结构战略调整，探索调控城市机动车保有总量。同时提出要把主要污染物总量控制要求等作为区域和产业发展的决策依据，对未完成包括减排任务的地方政府实施区域限批。

　　四是突出区域特色。进一步完善区域性总量控制要求，在已富营养化的湖泊水库和东海、渤海等易发生赤潮的沿海地区实施总氮或总磷排放总量控制，在重金属污染综合防治重点区域实施重点重金属污染物排放总量控制。

　　E、重点任务一

　　解决关系民生的突出问题

　　坚持环保为民，从公众对环境的基本需求出发，解决一批危害群众健康的关系民生的突出环境问题，是“十二五”环境保护工作的着力点。

　　为此，《规划》将“切实解决突出环境问题”作为一项重要规划任务，以解决饮用水不安全和空气、土壤污染等损害群众健康的突出环境问题为重点，加强水、大气等综合治理，明显改善生态环境质量。

　　在水环境保护方面，一是要严格保护饮用水水源，全面完成保护区划分，全面取缔所有排污口，全面推进水源地环境整治，提水源地水质达标率；二是深化流域水污染防治，继续抓好重点流域水污染防治，推行分区控制，优先防控重点单元，切实改善环境质量。同时，采取以奖促保等政策鼓励措施，加强水质良好和生态脆弱的湖泊和河流的保护；三是综合防控海洋环境污染和生态破坏，到2015年，近岸海域水质总体保持稳定，长江、黄河、珠江等河口和渤海等重点海湾的水质有所改善。四是深入推进地下水污染防控，探索开展修复试点。

　　在大气污染防治方面，要实行脱硫脱硝并举，多种污染物综合控制。在“三区六群”等重点区域，开展臭氧、细颗粒物（PM2.5）的监测，加强颗粒物、挥发性有机物、有毒废气控制，健全大气污染联防联控机制，完善联合执法检查，明显减少酸雨、灰霾和光化学烟雾现象。

　　在土壤环境保护方面，要加强土壤环境保护制度建设，强化土壤环境监管，启动污染场地、土壤污染治理与修复试点示范。禁止未经评估和无害化治理的污染场地进行土地流转和开发利用，经评估认定对人体健康有严重影响的污染场地，应采取措施防止污染扩散，且不得用于住宅开发。

　　在生态保护和监管方面，要加强国家重点生态功能区保护和建设工作，同时加强自然保护区建设与监管、生物多样性保护、资源开发生态环境监管工作，到2015年，陆地自然保护区面积占国土面积的比重比例稳定在15%，90%的国家重点保护物种和典型生态系统得到保护。

　　F、重点任务二

　　加强重点领域风险防控

　　针对突发污染事件发态势，《规划》将“加强重点领域环境风险防控，维护环境安全”列为重要的规划任务，把核与辐射、重金属、危险废物、持久性有机污染物、危险化学品等作为防范环境风险的重点，完善制度政策，健全防范、预警、应对、处置和恢复体系，加强环境监管，着力解决工业化过程中环境安全保障问题。具体举措包括：

　　一是环境风险防控的基本制度建设。强化环境风险管理基础，完善全防全控保障体系，开展全国环境风险调查与评估，完善环境风险管理措施，健全防范、预警、应对、处置和恢复重建体系。

　　二是将重金属、化学品等纳入风险防控重点。加强重点行业、重点区域重金属污染防治，实施重金属污染源综合防治，加大有毒有害化学品淘汰力度，严格化学品环境监管，加强化学品风险防控。

　　三是全面加强核与辐射安全工作。大力提升核与辐射安全水平，提核能与核技术利用安全水平，加强核与辐射安全监管和放射性污染防治。

　　四是控制危险废物环境风险。大力推进固体废物处理处置，全面推进危险废物污染防治，加大工业固体废物污染防治力度，提生活垃圾处理水平。

　　G、重点任务三

　　完善基本公共服务体系

　　《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》将环境基础设施建设、环境监管能力建设等作为“十二五”基本公共服务重点，提出要实现“县县具备污水、垃圾无害化处理能力和环境监测评估能力；保障城乡饮用水水源地安全”。

　　对此，《规划》将“完善环境基本公共服务体系”作为一项重点任务，通过促进区域间环境保护协调发展、提农村环境保护水平、加强环境监管能力，努力缩小区域、城乡和不同群体之间污水、垃圾无害化处理能力和环境监测评估能力等基本环境公共服务水平的差距，切实保障城乡饮用水水源地安全，使全体公民都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的环境基本公共服务。

　　“十二五”期间推进环境基本公共服务的主要举措包括：一是实施区域环境保护总体战略，强化分区指导，构建区域统筹协调、分工合作的环境保护管理新格局。依据全国主体功能区规划，编制国家环境功能区划，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区划定“生态红线”。二是更加注重农村环境基本公共服务水平，城乡统筹，提农村饮用水保障，提生活污水、垃圾、种植、养殖业处理处置，改善重点区域农村环境质量。三是将完善环境监管能力作为环境基本公共服务的重点领域，以基础、保障、人才三大工程为重点，构建污染源与总量减排监管体系、环境质量监测与评估考核体系、环境预警与应急体系。

　　《规划》明确提出“推进区域环境保护基本公共服务均等化”的具体要求和措施，“合理确定环境保护基本公共服务的范围和标准，加强城乡和区域统筹，健全环境保护基本公共服务体系。中央财政通过一般性转移支付和生态补偿等措施，加大对西边地区、禁止开发区域和限制开发区域、特殊困难地区的支持力度，提环境保护基本公共服务的供给水平。地方各级人民政府要保障环境基本公共服务的支出，加强基层环境监管能力建设。”把环境基本公共服务作为公共产品，主要由政府提供和公共政策给与保障。

　　H、保障措施

　　确保《规划》有效落实

　　《规划》提出分类指导、分级管理、政府引导、协力推进的基本原则，重点在于完善环境保护的体制机制，发挥各级政府保护环境的积极性。在政策措施部分，《规划》重点突出了五方面的保障措施：一是制定生态文明指标体系。

　　将生态文明建设、主要污染物减排、环境质量、重点流域污染防治规划实施情况等纳入地方各级人民政府政绩考核范围，建立奖惩机制，严格落实环境目标责任制。

　　二是明确建立政府负责、环保部门统一监督管理、有关部门协调配合、全社会共同参与的环境管理体系，健全完善环境影响评价制度，把总量减排、环境容量、环境风险、环境功能区划作为区域和产业发展的决策依据。

　　三是要发挥地方人民政府积极性，地方人民政府是实施规划的主体，要通过深化环保激励措施，完善干部政绩综合评价体系，开展生态文明建设试点和环保模范城市、生态示范区等创建活动，提地方政府主动加强环境保护、及时解决环保重大问题的积极性。

　　四是要协同推进环境保护。“十一五”环保规划实施的经验证明，各相关部门同心协力，共同推进是规划实施取得积极进展的主要原因之一。《规划》详细阐明了为确保《规划》任务完成，需要环保、发改委、财政、科技等18个主要部门承担的任务与职责要求，明确了责任分工。

　　五是强调社会各阶层公共参与，随着公众环境参与诉求日益强烈，要主动引导社会各阶层、各方面关心、参与环境保护，开展全民环境教育行动计划，完善企业的环境信息强制披露制度，倡导居民、学校的绿色生产、生活方式，畅通环境投诉渠道，建立健全环境保护举报制度。